工程項目管理模式BOT與PFI的比較

摘要:對BOT和PFI兩種模式進行了比較,從兩種模式產生的歷史背景、基本要求、適用范圍、融資形式及采購程序等方面進行闡述和分析,并著重說明了PFI模式中一些特殊內容,以推動PFI在我國的發展,提高我國項目管理軟件公共服務設施建設的管理水平�！　�
關鍵詞:項目管理模式;公共-私人合作關系;BOT;PFl
1 引言
    公共基礎設施的建設在整個國民經濟中占有重要地位,但由于其投資大、建設周期長等特點,以及各國政府財政的限制,政府開始邀請私人實體參與到資本密集的項目的融資、建設和/或運營的長期合同協議中。這種安排通常采取建設—運營—移交(Build—Operate-Transfer(BOT))的形式;而近幾年來,一種新的融資模式PrivateFinanceInitiative(PFl)浮出水面,并開始在某些發達國家,尤其是英國,廣泛應用。這兩種模式都歸屬于更廣泛意義的公共私人合作關系  (PublicPrivatePartnerships(PPPs)),這是英國工黨政府新引入的一個概念,旨在擴大公共部門與私人部門的合作領域和加強兩部門的合作力度。本文從兩種模式的基本概念、產生的歷史過程、適用范圍、類型、招投標程序、融資形式等方面對BOT和PFI兩種模式進行比較和分析,并著重說明了PFI項目中出現的一些特殊內容,如公共部門比較體(PublicSectorComparator)、信息備忘錄(MemorandumofInformation)和資格預審問卷(PrequalificationQuestionnaire)等。

2　BOT與PFI基本概念
B    OT是20世紀80年代發展起來的一種項目融資和建設模式,主要用于基礎設施的建設。這種方式是指一國財團或投資人作為項目的發起人從一個國家的政府獲得某項基礎設施的建設特許權,然后由其獨立或聯合其他方組建項目公司,負責項目的融資、設計、建造和運營,整個特許期內項目公司通過項目的運營來獲得利潤,并用此利潤來償還債務。在特許期滿之時,整個項目由項目公司無償或以極少的名義價格移交給東道國政府。PFI是一種私人融資活動。它起源于英國,是在BOT之后又一優化和創新了的公共項目融資模式。政府部門發起項目,由財團進行項目建設—運營,并按事先的規定提供所需的服務。正如PFI的引入是為了增加私人部分在公共服務的提供方面的參與一樣,政府采用PFI目的在于獲得有效的服務,而并非旨在最終的建筑的所有權。在PFI下,公共部門在合同期限內因使用承包商提供的設施而向其付款。在合同結束時,有關資產的所有權或者留給私人部分承包商,或者交回公共部分,取決于原始合同條款規定。由此可以得出,BOT和PFI在指導思想上的一個不同之處在于政府著眼點的不同。BOT旨在公共設施的最終擁有,而PFI在于公共服務的私人提供。

3　BOT和PFl分析比較
    3.1　BOT和PFI項目產生的歷史背景
    3.1.1　BOT項目的歷史背景一戰至二戰后相當長的一段時間里,基礎設施建設主要由政府部門來承擔。這種模式給各國政府帶來了許多負擔。20世紀70年代末到80年代初,世界經濟形勢逐漸發生變化,赤字和債務負擔迫使一些國家開始尋求私營部門的投資.各國逐漸重視挖掘私營部門的能力和創造性,利用私營部門的資金進行基礎設施建設。在這種背景下,BOT方式開始在一些國家得到運用和推廣。1984年,當時的土耳其總理厄扎爾首先提出了BOT這一術語,想利用BOT方式建造一座電廠。這個想法立即引起了世界的注意,尤其在發展中國家,如馬來西亞和泰國,他們把BOT看成是減少公共部門借款的一種方式,同時也推動他們國家吸引國外直接投資;英法海峽隧道項目的建設,則進一步促進了BOT方式在世界范圍內的應用。
    3.1.2　PFI項目的歷史背景PFI產生于英國。撒切爾夫人帶領的保守黨在1979年的大選中獲勝以來,私人參與公共部門活動就方興未艾,最初的焦點在于將服務業的運營向外發包給私人部分。1992年,保守黨政府推出了PFI,旨在在中央政府和地方當局方面都進一步加強公共部分與私人部分的合作伙伴關系。1997年工黨上臺。PFI項目并沒有因為政黨的交迭而停滯,正相反,工黨政府引入了“公共私人合作關系”(PPPs)概念。在其近期的政策報告中指出該概念包括:1)完全或部分私有化;2)向外發包給“有風險的私人投資”,它仍然被稱為PFI項目:3)將政府服務以合作方式售予私人公司。截止到2002年年初,大約500個PFI合同簽署。對比BOT項目的國際適用性,PFI項目更具有一國性。從兩種項目管理模式的歷史背景可以看出,前者是發展中國家為完成投資大、建設時間長、在國民經濟中所占比重和地位都非常高的基礎設施建設,而做出的一種讓步;后者強調的重點是私人投資活動的政府預算外優勢,即在社會福利事業中,采取私人投資可以走出政府預算的限制,而在英國,政府的成功與否的重要指標之一就是財政預算的成功與否。所以這就充分解釋了為什么PFI的雛形思想是保守黨的產物,而后來上臺執政的工黨非但沒有放棄使用,反而將其進一步推廣。撇開PFI的政治爭議,在公共事業中采用私人投資,的確既是減少政府財政負擔,同時又充分利用社會資金來完善國家服務內容的不錯的想法。但是,任何一種融資形式的選擇都是基于貨幣價值的實現和融資目的的達成做出的。所以不同的融資形式有不同的適用范圍,總的原則就是采用哪種形式可以最好地完成項目。
    3.2　BOT和PFI的適用范圍BOT模式
    主要用于基礎設施項目包括發電廠、機場、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理設施等,這些項目都是一些投資較大、建設周期長和可以自己運營獲利的項目。PFI項目非常多樣。當前在英國,最大型的項目來自國防部,例如空對空加油罐計劃、軍事飛行培訓計劃、機場服務支持等。更多的典型項目是相對小額的設施建設,例如教育或民用建筑物、警察局、醫院能源管理或公路照明。較大一點的包括公路、監獄、和醫院用樓。
    3.3　BOT和PFI項目中有關各方
    BOT與PFI項目由于采購方式的相似性,在項目參與各方中存在許多相同或相似的地方,例如在兩個項目中都存在作為項目的采購者的公共部門、項目公司、貸款人、投資人、承包商、運營公司、供應商、保險公司等,并且他們在兩個項目模式中所扮演的角色本質相同。值得注意的不同點有:1)公共部門采購者與項目公司之間的合同類型不同。BOT項目中是特許權合同;PFI項目中是服務合同。2)PFI項目中一般會對設備管理和維護的供應商提出特別的要求,以保證采購服務的高質量。3)在PFI項目中,一般會存在信用定級公司對項目公司發行的債券提供信用保證。4)有些PFI項目中,項目公司會從公共采購者處獲得用以抵消付款的財產,如土地,這就需要財產開發商給項目增加額外收入。
    3.4　BOT與PFI項目融資比較
    BOT與PFI項目的核心問題都在于融資。只有存在資金保障,項目才能得以順利完成。BOT項目可獲得的資金有來自項目發起人或者其他感興趣的主動投資者,商業銀行,提供債務融資的出口信貸機構,多邊和雙邊機構,非銀行金融機構等。與BOT的應用范疇有所不同,PFI現多用于社會基礎設施方面,其性質類似于社會福利。
    因此從一定程度上限制了PFI項目融資范圍,如:PFI項目很難享受多邊和雙邊機構的長期、低息貸款。該項目資金主要來自于三種方式,銀行融資,債券融資和股權。
    1)銀行融資:(負債)銀行融資又稱為項目融資,是商業銀行的外債的組成之一,會隨著工程的進展而逐步減少,銀行負債又稱為高級負債,是合同履行期間需要第一個償還的債務。由于高級債務在所有銀行負債中所承擔的風險最小,因此其回報率也最低。如果在PFI合同的還款期內發生風險,則銀行應該能夠向PFI合同提供擔保,并在項目公司未能履行其義務時,接管合同的管理。高級債務是銀行融資方案的大部分資金的組成。由于高級債務可能會包括多種利率,所以通常要求項目公司通過選擇某一利率管理工具來提供一個固定的利率。高級債務具有其他融資形式不具備的靈活性,它允許債務結構重組和提前還款。
    2)債券融資:項目公司可以依靠發行債券來籌得資金.通常資本市場的投資者如保險公司等,會購買債券。在公開發行時,債券必須由一專門機構對其定出信用等級。
    3)股權:所有的PFI項目都有可能涉及到某種股權。這種融資方式一般有兩種。一種是項目公司股東(項目發起人)投資,另一種是第三方專家投資。股權是最昂貴的投資方式,因為其承擔的風險是最高的,而且貫穿項目始終,從項目投標、談判再到最后融資結束。在PFI項目中通常有兩種方式的股權。一種是“純”股權。這種股權在面臨風險時總是第一個遭受致命打擊,因此此種股權是最昂貴的。使用此種股權的一般原則是“第一個進入,最后一個退出”。另一種是次級負債,次級負債排在高級負債之后,是一種準股權工具。無論選擇何種融資方式,各種融資方式的最佳組合就是使得資本的加權平均費用最低,同時仍然能滿足項目的目標,每一個投資者都有自己不同的投資標準,但是各種投資的混合必須是在項目公司可以接受分給的風險水平的情況下做出的。在PFI項目中,通常情況下,融資由90%的負債和10%的股權組成。在項目運營期間,銀行通常愿意以更低的利率和更長的貸款期對項目進行再投資。在這種情況下所得利潤大部分將歸股東所有,公共部門因其承擔的一部分融資風險也可得到少量補償。
    3.5　PFI模式中的新做法
    從BOT和PFI的實現過程的比較中可以看出,兩個項目管理模式由于項目對象的特殊性,都涉及了大量的采購前準備工作。比較而言,由于PFI項目最終的采購對象——服務,具有很強的市場影響性,所以對PFI項目而言,不斷改進和充分科學地估計市場,以及大量的相關工作是不可避免的。這些工作都是為了能夠選出合格的項目財團,進而確保項目目標的順利實現。PFI項目從一開始推出,就不斷強調貨幣價值的充分體現和高水平服務的獲得,并且這一點也通常是研究學者進行項目評估的重要標準,所以PFI項目中出現了一些新的做法,例如:公共部門比較體(PSC),信息備忘錄(MI),資格預審問卷(PQ)等。
    由于PFI開始時間較短,所以從經驗和應用范圍上都不如BOT項目那么成熟。PFI項目由于起源于英國,再加之英國政府大力宣傳和推廣,以PFI為方案的項目已經越來越多;但由于PFI項目的建設周期長,所以至今有近一半的項目還在進行中。當前PFI的一些熱點問題討論包括:1)PFI是否提供了資金價值在英國的許多研究統計機構經過對大量PFI案例的總結,發現PFI方式下的采購前期費用要遠遠高于常規采購方式的花費。這是因為PFI投標者需要提供的方案的要求比較高,這在一定程度上限制了招標的廣泛性。2)PFI融資是否是最經濟的融資方式一般認為,由于采用PFI融資方式客觀上使得政府部門不用動用預算而獲得所需服務。但是此種方式是否是最經濟的,政府部門是否真正達到了“省錢”的目的,還有待項目的完成和項目帶來的社會影響的評估。因為項目最終的服務將是政府部門出資購買的產品。3)PFI應用的國別范圍PFI的根本在于政府從私人處購買服務,目前這種方式多用于社會福利性質的建設項目中,不難看出這種方式多被那些硬件基礎設施相對已經較為完善的發達國家采用。比較而言,發展中國家由于經濟水平限制,將更多的資源投入到了能直接或間接產生經濟效益的地方,而這些基礎設施在國民生產中的重要性很難使政府放棄其最終所有權。盡管PFI項目的各方面還存在問題,但是這種利用私人資本投資公共服務事業的理念和做法,對于解決發展中國家的資金和福利提供方面的問題,還是給出了新的出路。尤其對于我國,在進行基礎設施建設和社會福利體系轉軌的今天,如何利用社會閑散私人資金解決公共問題是有其前景的。（資料來源：項目管理者聯盟）

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